Endbericht im Auftrag des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg
| Heidelberg, Berlin, Freiburg, Karlsruhe, Rottenburg, 31. Oktober 2018 |
Inhalt
Abkürzungsverzeichnis
| BAFA | Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle |
| BDH | Bundesverband der Deutschen Heizungsindustrie |
| EE | Erneuerbare Energien |
| EEG | Erneuerbare-Energien-Gesetz |
| EEWärmeG | Erneuerbare-Energien-Wärme-Gesetz |
| EWärmeG | Erneuerbare-Wärme-Gesetz |
| GEG | Gebäudeenergiegesetz |
| KfW | Kreditanstalt für Wiederaufbau |
| MAP | Marktanreizprogramm |
| NWG | Nichtwohngebäude |
| PV | Photovoltaik |
| RP | Regierungspräsidien |
| SFP | Sanierungsfahrplan |
| THG | Treibhausgase |
| uBRB | Untere Baurechtsbehörde |
| WG | Wohngebäude |
1 Zusammenfassung
Mit dem EWärmeG verabschiedete das Land Baden-Württemberg 2007 das in Deutschland erste Landesgesetz seiner Art. Anfang 2008 trat es mit dem Ziel in Kraft, den Anteil erneuerbarer Energien an der Wärmeversorgung zu erhöhen und durch die infolgedessen verminderten Treibhausgasemissionen einen Beitrag zum Klimaschutz und der Luftreinhaltung zu leisten. 2015 wurde eine Novellierung des EWärmeG beschlossen, die am 1. Juli 2015 in Kraft trat. Das novellierte EWärmeG schreibt vor, dass bei einem Heizungsanlagenaustausch (oder nachträglichem Einbau) in bestehenden Wohn- und Nichtwohngebäuden 15 % des Wärmeenergiebedarfs durch erneuerbare Energien gedeckt werden muss oder entsprechende Ersatzmaßnahmen geleistet werden müssen.
Ziel der vorliegenden Evaluierung ist es, die Wirkungen des Gesetzes seit Inkrafttreten, insbesondere seit der Novelle, zu analysieren und quantifizieren, die Erfüllungsoptionen zu überprüfen und das mit dem Sanierungsfahrplan verbundene Förderprogramm auszuwerten und aus diesen Evaluierungsschritten Handlungsempfehlungen abzuleiten. Zu diesem Zweck werden verschiedene empirische Analysen, Befragungen, Modellierungen und Expertengespräche miteinander kombiniert. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Novelle erst verhältnismäßig kurz in Kraft ist und auf Grund der Nachweisfristen dadurch eine Evaluation erschwert wird.
Im ersten Schritt werden die Meldungen über die Erfüllung der Nutzungspflicht analysiert. Bei einem Abgleich verschiedener Datenquellen über die Zahl an Heizungsaustauschfällen, die der Nutzungspflicht des EWärmeG unterliegen, treten signifikante Unterschiede zwischen den Quellen zu Tage. Dabei verzeichnen sowohl die Meldelinie über die unteren Baurechtsbehörden und das Datenportal des Statistischen Landesamts als auch die Meldelinie über die Schornsteinfeger und die unteren Baurechtsbehörden (diese Meldelinie liefert allerdings erst ab dem 01.07.2015 Daten) maximal halb so viele Verpflichtungsfälle im Vergleich zu den Fallzahlen, die sich aus den BDH-Marktabsatzdaten ableiten lassen. Dafür sind vermutlich verschiedene Gründe verantwortlich: Die Befragung der Schornsteinfeger ergab, dass im Großteil der Fälle, bei denen die Nutzungspflicht über eine Wärmepumpe oder den Anschluss an ein Wärmenetz erfüllt wird, keine Meldung an die zuständige Baurechtsbehörde erfolgt. Seitens der Baurechtsbehörden wird zudem berichtet, dass einzelne Schornsteinfeger gar keine oder nur unvollständige Meldungen machen. Es kann allerdings davon ausgegangen werden, dass mit zunehmender Akzeptanz des elektronischen Meldeweges der Erfassungsgrad zunimmt. Die Befragung der unteren Baurechtsbehörden ergab außerdem, dass einige Behörden aus Zeit- und Ressourcengründen eine zügige Dateneingabe nicht sicherstellen können und entsprechend viele Nachweise noch gar nicht eingetragen wurden.
Wie die gesetzliche Nutzungspflicht erfüllt wird, zeigt Abbildung 1–2 für Wohngebäude. Dabei müssen die Änderungen beim Übergang des EWärmeG alt zum EWärmeG neu berücksichtigt werden. Die Änderungen betreffen insbesondere die Hochsetzung des Pflichtanteils, Anpassungen bei den zulässigen Erfüllungsoptionen sowie die Möglichkeit, die Nutzungspflicht über eine Kombination aus verschiedenen Maßnahmen zu erfüllen.
Für die Zahl der Erfüllungen bei Wärmepumpen und Wärmenetzen mussten Zusatzannahmen getroffen werden, da bei diesen Technologien oftmals keine Schornsteinfegermeldung erfolgt. Die sich daraus ergebenden Diskrepanzen bei der Meldung der Erfüllungsoptionen wurden durch ein Schätzverfahren behandelt, das im ausführlichen Endbericht beschrieben ist.
Aus der zeitlichen Entwicklung der Zusammensetzung des Erfüllungsmix lassen sich für die Wohngebäude folgende technologiespezifischen Beobachtungen ableiten: Der Anteil der Solarthermie nimmt über den gesamten Zeitverlauf des EWärmeG sukzessive ab, auch im Geltungsbereich des EWärmeG neu. Der Anteil fester Biomasse ist im Zeitverlauf schwankend, eine eindeutige Tendenz ist nicht erkennbar. Während die Biogas-Beimischung im Geltungsbereich des EWärmeG alt über die Jahre sukzessive auf einen Anteil von 35 % zunimmt (und damit am Ende die dominierende Erfüllungsoption darstellt), bricht der Anteil beim Übergang auf die Bedingungen des EWärmeG neu zunächst um mehr als den Faktor 3 ein. Dies kann wohl darauf zurückgeführt werden, dass die Biogas-Beimischung nur noch in Kombination mit einer anderen Maßnahme die Nutzungspflicht erfüllt. Es ist aber zu erwarten, dass sich die Entwicklung von diesem Einbruch erholen und die Bedeutung des Biogases in den kommenden Jahren wieder ansteigen wird, da die Kombination aus Biogas-Beimischung und SFP eine verhältnismäßig einfach zu verwirklichende und aus Perspektive der reinen Investitionskosten günstige Erfüllungskombination darstellt und zunehmend Gasversorgungsunternehmen Kombinationsprodukte (insbesondere Biogas + Sanierungsfahrplan) anbieten. Bei der Bioöl-Beimischung ist eine ähnliche Entwicklung wie bei der Erfüllungsoption Biogas zu beobachten. Der Anteil von Wärmepumpen liegt im gesamten Betrachtungszeitraum zwischen 4 % und 12 %, eine eindeutige Tendenz nach oben oder unten ist nicht erkennbar. Es muss jedoch berücksichtigt werden, dass viele Gebäude, die der Nutzungspflicht unterliegen, aufgrund eines geringen Wärmeschutzstandards für Wärmepumpen ungeeignet sind. Auf der anderen Seite erfüllen viele sanierte
Gebäude, die sich für Wärmepumpen prinzipiell eignen würden, die Nutzungspflicht schon über die Ersatzmaßnahme Wärmeschutz. Der Anteil der PV im Erfüllungsmix nimmt beim Übergang zum EWärmeG neu stark zu. Aufgrund der guten Förderung durch das EEG sowie der EEG-induzierten hohen Durchdringungsrate von PV-Anlagen in Baden-Württemberg kann jedoch davon ausgegangen werden, dass viele der in Anrechnung gebrachten PV-Anlagen auf den Gebäuden schon vorhanden waren und somit in diesem Bereich dem EWärmeG nur ein kleiner zusätzlicher Nutzen zugeschrieben werden kann. Dies wird durch die Ergebnisse der Breitenbefragung bestätigt. Auch der Anteil der Erfüllungsoption baulicher Wärmeschutz nimmt beim Übergang in den Wirkungsbereich des EWärmeG neu deutlich zu. Die Erfüllungsoption des gebäudeindividuellen Sanierungsfahrplans (SFP) wird in 2016 und 2017 in rund 17 % der Verpflichtungsfälle gewählt. Das dürfte u.a. daran liegen, dass der SFP eine Möglichkeit darstellt, in Kombination mit anderen „niederschwelligen“ Maßnahmen wie der Beimischung von Biogas oder Bioöl, die Nutzungspflicht ohne großen technischen Umstellungen im Heizungskeller zu erfüllen. Bei Solarkollektoren erlaubt die Kombination mit dem SFP auf ein komplexeres System mit Heizungsunterstützung zu verzichten.
Abbildung 1–3 zeigt die relative Verteilung der Pflichterfüllungsfälle des EWärmeG neu im Bereich der Nichtwohngebäude1. Bei der Interpretation sind die geringen Fallzahlen, also die geringe Anzahl an Erfüllungsnachweisen, die die unteren Baurechtsbehörden (uBRB) bislang in das Datenmeldeportal des Statistischen Landesamts (IDEV-Portal) eingegeben haben, zu berücksichtigen.
Die Analyse des Heizungsmarkts in Baden-Württemberg basierend auf verschiedenen Marktanalysen und Förderstatistiken zeigt, dass bezogen auf die Dynamik des Ausbaus erneuerbarer Energien Baden-Württemberg im Bundesvergleich an der Spitze nach Bayern liegt, das bedingt durch Einkommen, Gebäudestruktur, Solar- und Biomasseaufkommen und soziodemografischen Entwicklungen traditionell eine hohe EE-Nachfrage hat. Von einer guten Position ausgehend konnte Baden-Württemberg zudem den Anteil erneuerbarer Energien an der Wärmeversorgung zwischen 2010 und 2016 stärker steigern als im Bundesgebiet. Auch das Interesse an EE-Heizungen – gemessen als Angebotsanfragen z. B. des Deutschen Auftragsdienstes – ist in Baden-Württemberg größer als in anderen Bundesländern.
Speziell für die über das Marktanreizprogramm (MAP) geförderten EE-Anlagen weist Baden-Württemberg nach dem Spitzenreiter Bayern fast durchwegs deutlich höhere Antragszahlen pro Einwohner auf als der Bund und die beiden analysierten Vergleichsländer Hessen und Rheinland-Pfalz – wobei der Bundestrend von Bayern und Baden-Württemberg mitgeprägt wird. Bei Wärmepumpen lag die Entwicklung in Baden-Württemberg vor Inkrafttreten des Gesetzes gemäß den Absatzzahlen des Bundesverbands der Deutschen Heizungsindustrie (BDH) unter dem Bundestrend. Es folgt ein kurzfristiges Emporschnellen der Ausbauzahlen im Gebäudebestand nach Inkrafttreten des EWärmeG, das 2012 wieder verebbt. Hier lässt sich vermuten, dass diese Entwicklung mit der gleichzeitigen massiven Erhöhung der Heizstrompreise in Baden-Württemberg zusammenhängt. Inzwischen hat sich ein größerer bundesweiter Heizstrommarkt entwickelt, die Heizstrompreise sind aber auf hohem Niveau geblieben bzw. weiter angestiegen, was den Ausbau von Wärmepumpen im Gebäudebestand auch bundesweit erheblich bremsen dürfte. 2016 folgt entkoppelt vom Bundestrend ein zweites Spitzenjahr.
Beim Blick auf die baden-württembergischen Biomasse-Anlagen im Gebäudebestand zeigt sich eine Entkopplung vom bundesweiten Trend und ein stärkerer Zuwachs bei nicht-geförderten Anlagen nach 2010. Damit liefern die Zahlen ein deutliches Indiz für eine positive Wirkung des EWärmeG für den Ausbau von Wärme aus Biomasse. Die Datenbasis der abgesetzten Anlagen ist hier allerdings weniger belastbar als bei den Wärmepumpen. Bei den MAP-geförderten Biomasse-Anlagen liegt die Entwicklung in Baden-Württemberg durchgehend leicht oberhalb des bundesweiten Trends; hier ist bei den geförderten Anlagen eine geringe Wirkung des EWärmeG zu vermuten.
Bei der Solarthermie zeigen sowohl Absatz- als auch Förderzahlen einen ernüchternden Rückgang des Anlagenzubaus im Bundesgebiet wie in Baden-Württemberg. Eine förderliche Wirkung des EWärmeG in Baden-Württemberg lässt sich aus den Zahlen nicht ableiten, allerdings auch keine negativen Effekte.
Bei Wärmenetzen ist aufgrund der eingeschränkten Datenlage keine direkte Aussage über die Entwicklung in Baden-Württemberg im Vergleich zum bundesweiten Trend möglich.
Insgesamt lassen sich positive, aber nicht sehr starke Effekte des EWärmeG auf den Anlagenzubau erkennen. Offensichtlich prägen wesentlich stärkere Ursachen für Veränderungen im Anlagenzubau die allgemeinen Markttendenzen, allen voran Energiepreise, außerdem die Umsatzsteuerentwicklung sowie MAP-interne Effekte wie Veränderungen der Förderrichtlinien oder der Förderstopp 2010.
Zur Frage einer Verlangsamung der Modernisierungsaktivitäten (Attentismus) beim Kesseltausch infolge des EWärmeG ist die Datenlage unbefriedigend und widersprüchlich. Die Absatzentwicklung des BDH deutet auf einen Vorzieheffekt vor der Etablierung des Gesetzes und der Novelle und eine anschließend etwas geringere Modernisierungsrate hin, die sich dann wieder erholt. Aus der Endkundenbefragung ergibt sich kaum ein Hinweis auf einen Attentismus. Dieser würde zudem allein die Öl- und Gaskessel betreffen und zu einem Teil durch steigende Absätze bei Wärmepumpen und Biomasse-Anlagen abgeschwächt. Die Modernisierungsraten in Baden-Württemberg haben sich seit ihrem Abfall im Jahr 2010 deutlich erholt und lagen 2014 und 2015 in ähnlicher Höhe wie im Bundesgebiet – hier waren allerdings möglicherweise auch Vorzieheffekte im Zusammenhang mit der EWärmeG-Novelle enthalten; 2016 lag die Modernisierungsrate wieder leicht niedriger als zuvor.
Eine Verlangsamung der Modernisierungsaktivitäten bei der Heizungserneuerung lässt sich nur teilweise durch einen Abgleich mit anderen Quellen validieren. Die Daten der Schornsteinfegerstatistik sind inkonsistent und vor dem Hintergrund der gesetzlichen Grundlage seit 2010 weniger gut geeignet, verlässliche Zahlen zu liefern.
Daher wird im Folgenden die Entwicklung der Modernisierungsaktivitäten differenziert betrachtet. Eine Verlangsamung beim Heizungstausch ist zunächst einmal kritisch zu sehen. Allerdings ergeben sich beim Tausch von Öl- und Gasheizungen ohne Energieträgerwechsel Lock-In-Effekte. Diese Lock-In-Effekte erschweren es, die Klimaschutzziele zu erreichen, da diese Kessel mit fossilen Energieträgern dann weitere Jahrzehnte betrieben werden. Aufgrund ihrer hohen spezifischen CO2-Emissionen gilt dies für Ölkessel noch stärker als für Gaskessel.
Die Betrachtung von Sanierungen der Gebäudehülle und weitere Effizienzmaßnahmen zeigt: Herausragend in Baden-Württemberg ist die positive Entwicklung der Energieberatungen im Betrachtungszeitraum. Hier spielen sicherlich die guten Rahmenbedingungen für Energieberatung eine Rolle; ein zusätzlicher Impuls durch das EWärmeG ist aber wahrscheinlich.
Die KfW-geförderten Sanierungsmaßnahmen über die Programme Energieeffizient Sanieren – Einzelmaßnahmen (Kredit) und Zuschuss zeigen bei den Einzelmaßnahmen eine bessere Entwicklung als im Bundesgebiet. Bei insgesamt vergleichbarer Entwicklung zeigt sich ein etwas schwächerer Trend zur Zuschussförderung als in anderen Ländern.
Insgesamt deutet die Datenlage zu Energieberatungen und KfW-geförderten Sanierungsmaßnahmen auf leicht positive Impulse durch das EWärmeG hin.
Schließlich ist bei der Bewertung der Effekte des EWärmeG zu berücksichtigen, dass sowohl der Zeitpunkt von Effizienzmaßnahmen wie dem Kesseltausch als auch die Entscheidung für erneuerbare Energien durch vielfältige Ursachen beeinflusst werden. Gleiches gilt für die Maßnahmen zur Gebäudesanierung. Eine wesentliche Rolle spielen die Energiepreisentwicklung und die relative wirtschaftliche Attraktivität der einzelnen Energieträger, aber auch andere Faktoren wie Änderungen von Förderbedingungen bis hin zu Förderstopps. Vor allem aber sollte bei der Bewertung die langfristige Zielerreichung im Vordergrund stehen: eine Umstellung auf erneuerbare Energien hat langfristig deutlich größere CO2-Minderungseffekte als ein Austausch alter gegen neue fossil befeuerte Kessel.
Das EWärmeG wird von verschiedenen Akteuren unterschiedlich wahrgenommen und bewertet. Um die Bandbreite der Wirkungen und Perspektiven besser abschätzen zu können, wurden im Rahmen einer Reihe von Untersuchungen verschiedene Akteure befragt:
- Hauseigentümer: Es wurden 500 Haushalte in Baden-Württemberg befragt, die seit Mitte 2015 einen Kesseltausch vorgenommen hatten und zur Einhaltung des EWärmeG verpflichtet waren. Eine zweite Befragung bei einer Gruppe vergleichbarer Hauseigentümer ohne Verpflichtung (ebenfalls 500) ermöglicht im Rahmen eines Kontrollgruppendesigns die Absicherung der Ergebnisse. Die Befragungen wurden mit Hilfe telefonischer Interviews von Kantar Emnid durchgeführt.
- Handwerksbetriebe: Im Rahmen des vom Umweltministerium Baden-Württemberg geförderten und von ifeu in Kooperation mit weiteren Projektpartnern – iTB, IÖW und Fraunhofer FIT – durchgeführten Projektes „c.HANGE – Handwerk als Gestalter der Energiewende“ wurden in Zusammenarbeit mit dem Fachverband SHK zwischen September 2017 und Januar 2018 ca. 3.600 Heizungshandwerker zur Teilnahme an einer Online-Befragung aufgerufen. Insgesamt 152 Betriebe haben an der Befragung teilgenommen. In diese Untersuchung wurden Fragen zum EWärmeG integriert.
- Schornsteinfeger: In Kooperation mit dem Landesinnungsverband des Schornsteinfegerhandwerks Baden-Württemberg (LIV) wurde eine Onlinebefragung durchgeführt. Über den LIV wurden rund 900 Betriebe zur Teilnahme aufgefordert, 250 Betriebe nahmen an der Untersuchung teil.
- Wohnungs- und Immobiliengesellschaften: In Kooperation mit dem vbw Verband baden-württembergischer Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. wurde eine Onlinebefragung durchgeführt, an der sich 50 Wohnungs- und Immobiliengesellschaften beteiligten. Die teilnehmenden Gesellschaften besitzen im Durchschnitt jeweils rund 250 Gebäude mit insgesamt knapp 2.000 Wohnungen.
- Ergänzend zu den Befragungen wurden einstündige Tiefeninterviews mit Experten durchgeführt, die in unterschiedlichen Kontexten mit dem EWärmeG befasst sind. Außerdem wurden im Rahmen eines Workshops am 29.01.2018 mit Experten und Stakeholder die ersten Ergebnisse der Evaluierung diskutiert.
Übereinstimmend unterstützen alle Akteure mehrheitlich den Ausbau von erneuerbaren Energien. Die Einschätzung des EWärmeG dagegen ist weniger einheitlich: Häufige Argumente gegen das Gesetz sind übergreifend die Bevorzugung einer nationalen Regelung und Befürchtungen über – im Vergleich zu den Effekten – hohe Kosten. Andere häufig genannte Kritikpunkte insbesondere von Handwerksbetrieben und Schornsteinfegern über einen durch das EWärmeG bedingten Sanierungsstau bei Haushalten, können durch die Haushaltsbefragungen nicht bestätigt werden (s.o.).
Die Pflichterfüllung nach EWärmeG wird von den Akteuren überwiegend als unproblematisch eingeschätzt. Positiv gesehen wird die Breite an Erfüllungsoptionen, die es ermöglicht, individuelle Lösungen zu finden. Zusätzlich werden Ideen zu Veränderungen und Ergänzungen bei den Erfüllungsoptionen geäußert. Eine Verschärfung des EWärmeG wird überwiegend abgelehnt. Der administrative Aufwand wird teilweise kritisiert, die Einschätzung der Schornsteinfeger zum Meldesystem zeigt aber, dass für viele Betriebe der Aufwand überschaubar ist. Verbesserungen soll der weitere Ausbau elektronischer Meldesysteme bringen.
Die meisten Haushalte suchen im Zuge der Heizungserneuerung und damit auch im Zuge der Umsetzung des EWärmeG Beratung, dabei sind Handwerksbetriebe und Schornsteinfeger wichtige Informationsvermittler. Sowohl der Beratungsbedarf als auch der Beratungsaufwand lässt sich aus den Befragungsergebnissen gut ablesen. Ein Schlüssel zur Erreichung der Ziele des EWärmeG ist also eine gute Einbindung und Schulung der Akteure.
Die Untersuchung der technischen und wirtschaftlichen Entwicklung der EE-Wärme Erfüllungsoptionen zeigen, dass sich insbesondere bei den brennstoffbasierten Erfüllungstatbeständen – Biomethan und Bioheizöl eine dynamische Entwicklung in Baden-Württemberg ergeben hat. Ein Vergleich zu den anderen Bundesländern zeigt, dass das Produktangebot an Beimischprodukten sowohl für Erdgas mit Biomethananteil, als auch Heizöl EL Bio 10 in Baden-Württemberg eine sehr viel höhere Verbreitung hat. Biomethanprodukte werden mit Sanierungsfahrplan zur Erfüllung des EWärmeG von Stadtwerken als Paket angeboten und beworben. Auch die Verfügbarkeit von Bioheizöl ist bei Heizölhändlern in allen Postleitzahlgebieten vorhanden. So bieten 64 % der untersuchten Heizölhändler in Baden-Württemberg Bioheizölprodukte an, während die Stichprobe in anderen Bundesländern zeigt, dass hier kaum Produkte verfügbar sind. Innovative Produkte bei den technologiebasierten Erfüllungsoptionen sind dagegen weniger verbreitet, jedoch vereinzelt vorhanden, wie beispielsweise Mietangebote für Heizsysteme mit freier Auswahl der Technologie zur Erfüllung des EWärmeG.
Beim Vergleich der Wirtschaftlichkeit zeigt sich, dass in Abhängigkeit von der angenommenen Energiepreisentwicklung die spezifischen Wärmegestehungskosten der einzelnen Technologien sehr nahe beieinander liegen. Allerdings sind im Wohngebäudebereich oftmals die Höhe der Investitionen ein entscheidender Faktor und nicht die ökonomische Bewertung anhand einer Kapitalwertberechnung. Im Vergleich der notwendigen Anlageinvestitionen zeigt sich ein deutlicher Abstand zwischen fossilen Brennwertkesseln und den technologiebasierten Erfüllungsoptionen – Wärmepumpen, Solarthermie und Biomassekesseln, während bei Biomethan und Bioheizöl zwar höhere Energiekosten anfallen, jedoch keine Mehrinvestitionen erforderlich sind. Der Höhe des Abstands der Gesamtinvestitionen der EE-Wärme Technologien zu den fossilen Referenztechnologien spiegelt sich in den Anteilen der gewählten Erfüllungsoptionen wider. Die Entwicklung der Gesamtinvestitionskosten, die der Gebäudeeigentümer beim Kauf und Installation der Anlagen vom Heizungsinstallateur aufbringen muss, zeigt, dass über die letzten zehn Jahre in Deutschland keine Reduktion realisiert wurde, sondern die Höhe der Gesamtanlageninvestitionen sogar gestiegen sind.
Die als Erfüllungsoption erstellten SFP erfüllen oftmals die Aufgabe, die oft weniger bis kaum interessierten Gebäudeeigentümer für den energetischen Zustand und den Sanierungsbedarf ihres Gebäudes zu sensibilisieren und zumindest mittel- bis langfristig zur Maßnahmenumsetzung zu motivieren. Dies trifft nach Aussagen der Aussteller insbesondere auf Eigentümer selbstgenutzter Einfamilienhäuser zu. Der Einfluss des SFP auf eine unmittelbare, kurzfristige Maßnahmenumsetzung scheint eher geringer zu sein. Kurzfristig werden eher kleinere Maßnahmen umgesetzt, trotzdem ist auch eine kurzfristige Wirkung des SFP messbar. Die Mehrheit der Gebäudeeigentümer ist mit der Beratungswirkung des SFP und seinen Erläuterungen zufrieden. Insbesondere als mittel- bis langfristig nutzbares Instrument für gegenwärtig wenig interessierte Eigentümer ist er wertvoll. Die Bewertung des Hauptdokuments des SFP ist heterogen. Zum einen ist der SFP dadurch übersichtlich und kurz, zum anderen können nicht alle wichtigen Informationen vermittelt werden. Einige der Energieberater behelfen sich daher mit zusätzlichen ausführlichen Energieberatungsberichten zusätzlich zum sechsseitigen Fahrplan und dem Anhang. SFP-Empfänger, die den SFP außerhalb des EWärmeG erstellen ließen, bewerten dessen Beratungsqualität etwas schlechter. Dies könnte ein Hinweis darauf sein, dass die Erwartungen dieser Zielgruppe höher sind.
Die Intensität der persönlichen Beratung wird dem tatsächlichen Interesse der Gebäudeeigentümer angepasst. Zugleich, so das Ergebnis der Befragung, erfolgt die Beratung in der Regel engagiert und kompetent und zur Zufriedenheit der Kunden. Gerade die interviewten Energieberater mit einer großen Anzahl erstellter SFP scheinen hohe Kompetenz und Engagement aufzuweisen. Allerdings wird angemerkt, dass der SFP nicht geeignet scheint, die große Zahl älterer Gebäudeeigentümer zu erreichen. Zu verfügbaren Fördermitteln scheint ein starkes Informationsbedürfnis zu bestehen, welches oft mit dem SFP nicht gedeckt werden kann.
Der NWG-SFP wird von den Gebäudeeigentümern ebenfalls überwiegend positiv bewertet. Zur Wirkung des NWG-SFP kann an dieser Stelle keine gesicherte Aussage getroffen werden. Nach Auskunft der interviewten Aussteller, die insgesamt jedoch wenig Erfahrung mit NWG-SFP haben, wird aus diesen SFP weniger umgesetzt als bei den WG-SFP. Alle NWG-Eigentümer, die befragt wurden, ließen den SFP als Erfüllungsoption erstellen. Ob also der NWG-SFP eine über die EWärmeG-Erfüllung hinausgehende Rolle einnimmt, kann auf der Basis der Befragung nicht bewertet werden.
Bei einer Detailanalyse der Wohngebäude-SFP muss allerdings bei vielen SFP eine nicht ausreichende Qualität festgestellt werden, die sich z. B. in einer nicht plausiblen Sanierungsstrategie dokumentiert. Nur 26 % der nicht von der L‑Bank geförderten SFP berücksichtigen die individuelle Situation des Beratungsempfängers. Auf Seiten der SFP-Aussteller besteht daher Handlungs- und Verbesserungsbedarf. Durch Qualitätssicherungsmaßnahmen, Schulungen und Softwareanpassungen kann die Methodik der SFP-VO den SFP-Ausstellern verdeutlicht werden, sodass langfristige und ambitionierte Sanierungsstrategien entwickelt werden, deren Beratung das Ziel eines nahezu klimaneutralen Gebäudes ist und den Beratungsempfänger persönlich zur Sanierung motiviert. Die geförderten und nicht geförderten Wohngebäude-SFP für Wohngebäude unterscheiden sich nur geringfügig voneinander.
Die Qualität der Sanierungsfahrpläne für Nichtwohngebäude ist ebenfalls nicht zufriedenstellend. Unzureichende Berücksichtigung fanden insbesondere die Nutzerwünsche, Zielvorgaben und Fördermöglichkeiten. Zudem war die weit überwiegende Zahl der Berichte nicht vollständig. Es ist davon auszugehen, dass die vom Ministerium veröffentlichte „Checkliste zur Erstellung eines gebäudeindividuellen Sanierungsfahrplans Baden-Württemberg – Nichtwohngebäude –“ von den Ausstellern nicht genutzt wurde.
Berichte, die neben handwerklichen Fehlern hinsichtlich der energetischen Bewertung sowie Darstellung der Kosten den Grundgedanken des Sanierungsfahrplans offensichtlich nicht zum Ausdruck bringen, helfen dem Beratungsempfänger leider nicht bei seiner Entscheidung, wie sein Gebäude Teil des klimaneutralen Gebäudebestands werden kann. Der Eindruck drängt sich auf, dass die überwiegende Anzahl der geprüften Sanierungsfahrpläne für Nichtwohngebäude ausschließlich zur Erfüllung des EWärmeG ausgestellt wurden. Auf Basis dieser Analyse werden verschiedene Weiterentwicklungsoptionen entwickelt (siehe unten).
Gemessen an den Antrags- und Bewilligungszahlen wird das Förderprogramm mäßig angenommen. Die Befragungsergebnisse zeigen, dass das Programm Sanierungsimpulse generiert, die über eine Ohnehin-Entwicklung hinausgehen. Allerdings dient ein Großteil der geförderten SFP der Erfüllung des EWärmeG, während die Impulse außerhalb des EWärmeG (noch) sehr gering sind. Die Schlussfolgerung, dass die Förderung die Zahl der ausgestellten SFP nur unwesentlich erhöht, erscheint plausibel. Das Umweltministerium hat im September 2018 eine Beendigung der Förderung angekündigt.
Die Analysen zum Vollzug des EWärmeG ergeben ein recht ernüchterndes Bild: der Vollzug ist derzeit nicht ausreichend sichergestellt. Hauptproblem ist, dass die Vollzugsbehörden für die Wahrnehmung dieser Aufgabe quantitativ und teilweise auch qualitativ nicht ausreichende personelle Kapazitäten zur Verfügung stellen. Dies führt dazu, dass der Vollzug nicht immer in hoher Qualität und zeitnah umgesetzt werden kann.
Vollzugsprozesse werden auf unterschiedlichste Weise durchgeführt. Personelle Kapazitäten müssen für Fristenüberwachung, Abgleich von Listen und Prüfung formaler Aspekte, z.B. Vollständigkeit der Nachweise mit allen notwendigen Unterschriften und entsprechende Nachforderungen eingesetzt werden – schon die formelle Prüfung der Nachweise ist zeitintensiv und nimmt nach Aussage der befragten uBRB-Mitarbeiter das Zeitbudget vollständig in Anspruch. Infolgedessen sind die Kapazitäten für eine inhaltliche Prüfung entsprechend gering bzw. fehlen, und/oder die technische Fachkenntnis dafür ist nicht ausreichend. Eine inhaltliche Prüfung der Erfüllung wird entsprechend selten umgesetzt. Stichproben zur Prüfung umgesetzter Maßnahmen werden i.d.R. nicht durchgeführt, wodurch die Prüfung der Erfüllung auf die Kontrolle der Formulare beschränkt bleibt.
Zu den Vollzugsproblemen tragen auch andere Vollzugsakteure bei, nämlich die Sachkundigen, die teilweise ihrer Hinweispflicht nicht nachkommen, und die Schornsteinfeger, die teilweise ihrer Meldepflicht nicht unaufgefordert und zeitnah nachkommen.
Inwieweit eine Verbesserung des Vollzugs die Wirkung des EWärmeG verbessern würde, ist schwer abschätzbar. Eine Entlastung der uBRB bei der Durchführung der Vollzugsaufgaben könnte möglicherweise durch Softwaretools für die Erleichterung der formalen Prüfung sowie durch eine Auslagerung der inhaltlichen Nachweisprüfung an entsprechend kompetente externe Dritte erreicht werden.
Die Evaluierung, ob und in welchem Ausmaß durch die verpflichtende Nutzung von Erneuerbaren im Gebäudebestand Umweltschäden vermieden werden konnten, wurde mittels einer Wirkungsabschätzung auf Basis der jährlichen Verpflichtungsfälle und Einsparung je Erfüllungsoption für Wohn- und Nichtwohngebäude durchgeführt. Um dabei jene Effekte zu quantifizieren, die maßgeblich auf das Gesetz zurückzuführen sind, wurden bereits vor dem Kesseltausch vorhandene Erfüllungsoptionen (Photovoltaik, Gebäudedämmung und Solarthermieanlagen) und nicht durch das Gesetz induzierter Einsatz von erneuerbaren Energien und Ersatzmaßnahmen (v.a. Anlagen die ohnehin angedacht waren) explizit berücksichtigt. Außerdem werden Vorzieheffekte und Effekte aufgrund des (geringfügigen) Attentismus erfasst. Dabei werden die mit den vorgezogenen Modernisierungen verbundenen Einsparungen zusätzlich quantifiziert. Im Gegenzug werden entgangene Einsparungen aufgrund verzögerten Kesseltauschs negativ angelastet. Einsparungen aufgrund der Effizienzsteigerung des Kessels wurden nicht berücksichtigt, da diese aufgrund des Auslösetatbestandes Kesseltauschs auch ohne das Gesetz angefallen wären.
Verschiedene Unsicherheitsfaktoren, wie u.a. die Diskrepanz der Fallzahlen oder die tatsächlich gewählten Erfüllungsoptionen erlauben nur eine näherungsweise Beschreibung des tatsächlichen Effekts. Anders als bei der Evaluierung vieler anderer Instrumente und Förderprogramme wurde bei der Wirkungsabschätzung für das EWärmeG restriktiv vorgegangen und z.B. alle Mitnahmeeffekte herausgerechnet. Dies ist auch beim Vergleich mit der Wirkungsabschätzung in der Evaluation des ursprünglichen EWärmeG von 2011 zu berücksichtigen.
Die Analyse zeigt, dass dem EWärmeG eine nennenswerte Wirkung zugeordnet werden kann. Vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bis 2017 konnten aufgrund des Einsatzes von Erneuerbaren und anderen Ersatzmaßnahmen im Jahr 2017 408 kt CO2,äq. (inklusive Vorkette) jährlich addierte Treibhausgasemissionen im Wohngebäudebestand eingespart werden. Bezieht man die Werte auf die Emissionen der Verpflichtungsfälle vor dem Heizungstausch, belaufen sich die Einsparungen auf rd. 16 % der Emissionen. Die jährlichen Emissionen sind in Abbildung 1–4 dargestellt.
Von den Einsparungen sind schätzungsweise rd. 15 % (61 kt CO2,äq.) nicht direkt durch das EWärmeG induziert, da die Anlagen und Ersatzmaßnahmen laut Ergebnis der Breitenbefragung bereits vorhanden waren und nachträglich angerechnet wurden (v.a. Solarthermie, Photovoltaik und Gebäudedämmung) bzw. vorhandene Anlagen durch effizientere Anlagen ersetzt wurden (v.a. Biomasse). Bei weiteren 18 % der Einsparungen (75 kt CO2,äq.) wurde die Investitionsentscheidung nicht durch das Gesetz ausgelöst, d.h. die Gebäudeeigentümer hätten die jeweilige Erfüllungsoption ohnehin gewählt (Ohnehin-Effekt). Unter Berücksichtigung von Vorzieheffekten (Heizungsanlagen wurden zeitlich vorgezogen ausgetauscht wegen der Ankündigung des Gesetzes) und eines geringen verzögerten Austauschs von Heizungen verringern sich die gesamten Einsparungen um weitere 48 kt CO2,äq.. Die daraus resultierenden Netto Effekte, die dem EWärmeG als attribuierte Wirkung angerechnet werden können, belaufen sich somit auf 224 kt CO2,äq. jährlich addierte Treibhausgaseinsparungen im Jahr 2017 für die Maßnahmen im Zeitraum von 2010 bis 2017, was rund 1,5 % der gesamten Treibhausgasemissionen für die Raumwärme- und Trinkwarmwasserbereitstellung des Wohngebäudebestands entspricht. Bezieht man die Werte auf die Emissionen der Verpflichtungsfälle vor dem Heizungstausch, belaufen sich die Einsparungen auf rd. 9 % der Emissionen. Die Ergebnisse sind in Abbildung 1–5 dargestellt.
Im Nichtwohngebäudebestand wurden in den zweieinhalb Jahren seit Ausweitung des Gesetzes Maßnahmen mit einer Einsparwirkung von bis zu 246 kt CO2,äq. pro Jahr aufgrund des Einsatzes von Erneuerbaren oder Ersatzmaßnahmen angestoßen2. Abzüglich der Einsparung aufgrund vorhandener Anlagen und Ersatzmaßnahmen (31 kt CO2,äq.) und der Ohnehin-Effekte (59 kt CO2,äq.) ergibt sich eine Einsparung in Höhe von 156 kt CO2,äq., was 1,8 % der gesamten Treibhausgasemissionen des Nichtwohngebäudebestands entspricht. (8.460 kt CO2,äq.). Die Einbeziehung von Nichtwohngebäuden hat sich also bewährt, weil in diesem Bereich noch größere CO2-Einsparungen erzielt werden als bei Wohngebäuden.
Insgesamt werden durch das EWärmeG seit der Novellierung jährlich zusätzlich 110.000 bis 170.000 t CO2,äq. eingespart (WG 50.000–70.000 t CO2,äq., NWG 60.000–100.000 t CO2,äq.)3. Alle Wohngebäude, die unter die Nutzungspflicht des EWärmeG fallen, haben zusätzlich 9 % bis 16 % der Emissionen im Vergleich zu jenen vor dem Heizungstausch ein-gespart.
Die Evaluierung des EWärmeG hat gezeigt: das Gesetz führt zu einem zusätzlichen Ausbau erneuerbarer Energien, mehr Energieeffizienz und Beratung. Diese Wirkung entsteht in der Summe unterschiedlicher Effekte:
- Es vermittelt durch die expliziten Anforderungen einen zusätzlichen direkten Ausbauanreiz für erneuerbare Energien und Ersatzmaßnahmen.
- Indirekt stärkt das Gesetz die Beschäftigung mit erneuerbaren Energien sowohl im Beratungsprozess bei Heizungsbauern und Planern/Architekten als auch bei der Kaufentscheidung bei den Endkunden. Auch zusätzliche Energieberatungen werden angereizt (Triggerfunktion).
- Die Einsparungen sind allerdings nicht vollständig kausal dem EWärmeG zuzuordnen. Andere Instrumente, wie Förderprogramme, EEG usw. sind ebenfalls mit für diese Marktentwicklung verantwortlich. In anderen Fällen waren die Erfüllungsoptionen auch schon vor dem Auslöser des Kesseltauschs existent. Aber auch bei Berücksichtigung dieser anderweitigen Effekte verbleibt eine positive Nettowirkung des Gesetzes.
Die Einspar- und Ausbauwirkung des EWärmeG ist allerdings noch nicht ausreichend, um von einer zielkompatiblen „Landes-Wärmewende“ zu sprechen. In vielen Fällen sind erneuerbare Energien in der Wärmeversorgung aus Endkundensicht weniger wirtschaftlich als eine herkömmliche Heizung mit fossilen Brennstoffen – oder aber sie amortisieren sich nur längerfristig nach anfänglichen höheren Investitionskosten. Es ist eine Herausforderung, mit ordnungsrechtlichen Bestimmungen gegen diese schwierige Marktsituation anzukommen.
Es bedarf daher einer bundespolitischen Flankierung, bestenfalls einer bundesweiten Etablierung entsprechender Steuerungsinstrumente. Zudem hat die Evaluierung gezeigt, dass es aktuell an einigen Stellen deutliche Probleme mit dem Vollzug des EWärmeG gibt.
Insgesamt empfehlen die Gutachter eine Weiterführung des EWärmeG bei gleichbleibendem Ambitionsgrad. Wirkungsweise, Akzeptanz und Vollzug sollen durch ein Bündel an Veränderungen und Steuerungsinstrumenten erhöht werden, die im Folgenden – strukturiert nach verschiedenen Handlungsdimensionen – dargestellt werden. Zentral für die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der erneuerbaren Wärme ist eine signifikante, aufkommensneutrale bundesweite CO2-Lenkungskomponente. Es wird empfohlen, dass das Land Baden-Württemberg sich weiterhin für eine derartige Lenkungskomponente einsetzt. Zudem sollte dieses Steuerungsinstrument durch ordnungsrechtliche Verbesserungen flankiert werden und insbesondere die Ausnahmen bei den unbedingten Nachrüstpflichten der geltenden EnEV (§10) ausgedünnt werden, um damit mehr wirtschaftliche Austauschfälle zu generieren. Auch Wärmenetze auf Basis fossiler Energieträger müssen einen Transformationsprozess durchlaufen. Dafür sind geeignete bundespolitische Voraussetzungen zu schaffen, damit Wärmenetze auch weiterhin einen CO2-Vorteil bieten; hierzu gehören Weiterentwicklungen bei der CO2-Bepreisung in der Energiesteuer und im Emissionshandel, Rechenverfahren für zukünftige Anforderungsgrößen des Gebäudeenergiegesetzes, Förderprogramme für die EE-Transformation, ggf. aber auch weitere ordnungsrechtliche Randbedingungen u. a. in Umsetzung der europäischen Erneuerbare-Energien-Richtlinie. Das Land kann diese Rahmenbedingungen nicht unmittelbar verändern, sondern nur mittelbar in der politischen Diskussion und im Bundesrat adressieren.
Weitere Handlungsempfehlungen sind detailliert in Kapitel 12 beschrieben und in der folgenden Tabelle zusammengefasst.
| Vorschlag |
| Übergreifend |
| Bundesweite Einführung einer CO2-Lenkungsabgabe |
| Weiterentwicklung der Heizungsaustauschpflichten und Prüfung der Ausnahmen von Heizungstauschpflichten im GEG |
| Bezug der 15 %-Nutzungspflicht auf Wärme- und Kälteenergiebedarf |
| Weiterentwicklung der kommunalen Wärmeplanung |
| Streichung des Ausnahmetatbestands EWärmeG § 2 (2) Nr. 13 für gewerbliche und industrielle Hallen |
| Auslösetatbestand |
| Erweitert über bundesweite Regelung im GEG oder 1. BImschV |
| Erfüllungsoptionen |
| Prüfung der Aufnahme von Lüftungsanlagen auch für Wohngebäude |
| Vereinfachte Anerkennung von teilgedämmten Kellerdecken |
| Trinkwasser-WP als pauschale Teilerfüllung einführen |
| Prüfung der Aufnahme von Fensteraustausch |
| Überprüfung der Pflichterfüllung für Bioöl und Biomethan |
| Aufnahme von Bio-Flüssiggas als Erfüllungsoption |
| Gleichstellung von EE-PtG mit Biomethan, sobald es hierfür ein anerkanntes Güteverfahren gibt |
| Harmonisierung der 50 kW-Grenze durch Anwendung auch auf Bioöl |
| Prüfung einer Einführung einer Pauschalanrechnung von Effizienzmaßnahmen bei LED-Beleuchtung, Ventilatoren und Pumpen, sommerlicher Wärmeschutz, ggf. weitere Maßnahmen der Peripherie in NWG |
| Einführung des Ersatztatbestandes „Neubau-Niveau“ (analog zum EEWärmeG auf Bundesebene) |
| Prüfung einer Aufnahme von Kaminöfen mit sehr guten Emissionseigenschaften (z. B. 2. Stufe BImschV; DIN Plus; zukünftig Blauer Engel), für anteilige Anrechnung |
| Sanierungsfahrplan |
| Beibehaltung als Erfüllungsoption |
| Absenkung der Anerkennung von NWG-SFP auf z. B. 33 % Erfüllungsquote |
| Insbesondere bei NWG-SFP: Qualitätsoffensive. Hierzu Weiterentwicklung der Schulung und Erstellung von Informationsmaterialien, Einführung von Stichproben, Veröffentlichung von Muster-Sanierungsfahrplänen für Nichtwohngebäude; Anhebung der Anforderung an die Qualifizierung für Nichtwohngebäude-SFP. |
| Verpflichtung des Energieberaters, dem Empfänger des NWG-SFP die vollständig ausgefüllte und unterschriebene „Checkliste zur Erstellung eines gebäudeindividuellen Sanierungsfahrplans Baden-Württemberg – Nichtwohngebäude“ gemeinsam mit dem Bericht auszuhändigen. |
| Prüfung einer Förderung der NWG-SFP, sofern der SFP-NWG mindestens 3 Monate vor dem Eintreten der Nutzungspflicht fertiggestellt und übergeben ist. |
| Vollzug und Bürokratie |
| Bessere Ressourcenausstattung des Vollzugs auf Grundlage des tatsächlichen Bearbeitungsaufwands auf Seiten der unteren Bauchrechtsbehörden; Prüfung, ob durch Erhebung von Gebühren Einnahmen erzielt werden können, die die Ressourcenausstattung des Vollzugs verbessern würden. |
| Stärkere Vereinheitlichung des Vollzugs und der Vollzugsintensität |
| Zur Vereinfachung der Fristenüberwachung, der Listenführung und zur Unterstützung der formellen Nachweisprüfung auf Vollständigkeit sollten Softwarelösungen erarbeitet werden (z.B. Entwicklung einer Softwarelösung zur elektronischen Verarbeitung der Meldungen aus dem Kehrbuch, ggf. Weiterentwicklung der Baurechtssoftware; Softwarelösung zur automatischen Übernahme der Listen in das IDEV-Portal) |
| Auslagerung der inhaltlichen Prüfung an externe Dritte (auch Prüfung der Befreiungsanträge), Umsetzung der inhaltlichen Prüfung als Stichprobenprüfung, Bereitstellung von Mitteln dazu aus den Vollzugsressourcen der uBRB Diskussion des Vorgehens bei Nichterfüllung, auch bei unzureichender Qualität der Sanierungsfahrpläne |
| Organisation einer gemeinsamen Plattform für die Bereitstellung von Informationen und Materialen |
| Sensibilisierung der Schornsteinfeger zur Meldepflicht, Meldung über elektronisches Kehrbuch verpflichtend einführen. Sicherstellen, dass Schornsteinfeger ihrer Meldepflicht auch dann nachkommen, wenn eine nicht abnahmepflichtige Heizanlage eingebaut wird |
| Sensibilisierung der Handwerker und anderer Sachkundiger zu ihrer Hinweispflicht, Motivationsoffensive zur Hinweispflicht und Kombination mit Übergabe eines Info-Flyers zum EWärmeG |
| Erhebung von Telefonnummern und E‑Mail-Adressen der Gebäudeeigentümer zur vereinfachten Kontaktaufnahme bei „kleinen“ Fehlern (Nachweisformulare) |
| Sensibilisierung der Denkmalschutzbehörden für den Klimaschutz und verbesserte Kooperation |
| Information und Fortbildung |
| Andere Gewerke über positive Marktchancen durch EWärmeG informieren |
| Weiterhin regelmäßige Informationsveranstaltungen mit verschiedenen Zielgruppen und Kampagneninhalten in Zusammenarbeit mit den regionalen Energieagenturen |
Tabelle 1–1: Zusammenstellung der Detail-Handlungsempfehlungen
Nächster Abschnitt: Einleitung1 Bei den NWG wurde für Wärmepumpen und Wärmenetze keine Korrektur der Erfüllungsfälle vorgenommen.
2 Für Nichtwohngebäude ist das ausgewiesene THG-Minderungspotenzial des EWärmeG aufgrund der vorhandenen Daten und der Heterogenität der Gebäude mit größerer Unsicherheit behaftet als für Wohngebäude.
3 Die Bandbreite ergibt sich aufgrund der Berücksichtigung von bereits vorhandenen Anlagen, Ohnehin-Effekten und Vorzieheffekten bzw. Effekte aufgrund eines geringen verzögerten Austauschs von Heizun-gen. Dies dient der Abschätzung, welche Einsparungen kausal dem EWärmeG zugeordnet werden können. Dabei entspricht die obere Grenze jenen Einsparungen, die insgesamt aufgrund des Einsatzes von erneu-erbaren und Ersatzmaßnahmen ausgelöst wurden und bei denen die Einsparung nicht vollständig kausal dem EWärmeG zugeordnet werden kann. Die untere Grenze entspricht einem moderaten, mittleren Szenario unter Berücksichtigung der soeben genannten Effekte.
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